慶陽市位于甘肅省東南部，在新城區快速擴張的同時，老城區作為城市發源地，城鎮化進程卻異常緩慢。雖然老城區是現狀建設最密集、人口最多的地區，但城中村仍占現狀居住用地的一半以上，公共服務設施、基礎設施供給不足、交通擁堵等問題日益嚴峻，迫切需要對棚戶區進行改造。
2014 年7 月，慶陽市棚戶區改造工程正式啟動，棚改作為慶陽市的核心項目，對推進總規、控規落地，統籌改造項目，實現城市發展和升級起到至關重要的作用。
1.1. 法定規劃與棚改項目角力，棚改推進困難重重
一方面，現有控規是面向終極目標的藍圖式規劃，對現狀判讀較粗放、對老城特點研究不足，缺乏對棚改開發的控制力。另一方面，現有棚改項目缺乏統籌，往往忽略對民生、文化、環境等整體層面的改善，且在用地功能、指標方面與控規有沖突，棚改建設陷入兩難的困境。
本次規劃是在慶陽市法定規劃基本編制完畢的背景下展開的，不僅僅是對現有規劃調整或單個項目的設計與建設，更是對“規劃編制和管理方式”的研究和探索，重點突破四大困境，以期對慶陽老城棚改建設起到關鍵推動作用。
1.2. 困境一、傳統規劃改造規模過大，與棚改建設目標范圍不一致
現有規劃主要面對城市發展的最終形態，對城市現狀研究較粗放，拆除面積過大，與棚戶區改造的訴求和目標差異較大，且方案本身可實施性較弱。
突破點：劃定合理的拆除標準，確定老城拆除建筑總量
本次規劃通過劃定合理的拆除標準，建立包含建筑功能、質量、風貌、高度、年代等在內的綜合性現狀建筑判定指標系統，以滿足市場操作實施的可行性、保證改造后的城市居住品質為原則，確定老城拆除建筑總量。以此為標準，判定和總結機遇用地范圍。通過減少拆遷用地規模，精確劃定改造范圍，緩解棚改壓力。
1.3. 困境二、宏觀控制與微觀利益矛盾，棚改建設難以推進
現有控規作為傳統的藍圖式規劃，缺少對微觀層面的經濟可行性的研究，對棚改進程的控制能力較弱。棚改項目缺乏整體統籌，重點著眼于經濟利益，往往忽略對社會效益的改善。
突破點：引入“行動規劃”理念，建立多層級、彈性控制的規劃設計與管理系統
本次規劃依據現狀社區、控規居住用地布局情況，以主次干路為邊界劃分22個相對獨立“改造片區”，便于老城區棚改分步實施。在“改造片區”范圍內實現經濟平衡，依據經濟測算，深化調整各片區用地功能分配，核算并確定各片區用地規模與開發強度，明確各地塊建設量。在改造片區內確定規劃原則和控制性內容，針對各片區的開發意向，成熟一片，啟動一片。
再以現狀建設水平、改造意愿、公益提升效率為原則，選取其中8個片區作為棚戶區改造的一期用地。將片區進一步劃分為規模適中的“開發單元”，精確控制片區內的棚改項目。以就近回遷、混合布局的方式精確分配用地與資源，以棚改緊迫性、公益設施改善效率為原則提出開發時序建議。在“改造單元”內實現經濟平衡，確定最終用地與指標，并反饋至分區劃定規劃。最終形成控規調整分析論證報告，為控規調整、項目推進提供明確依據。
1.4. 困境三、控規新區化、標準化，忽略對老城特質的延續
現有控規以大地塊、大設施、方格網等新區方式規劃老城，缺少對老城特征的延續。在控制指標體系的建立上比較粗放，缺少對城市形象、歷史風貌的具體控制，對棚改建設項目的引導和控制能力較弱。
突破點：挖掘老城特質，突出五大特征，重塑活力空間
本次規劃認為老城是自然生長、歷史疊加的復雜有機體，其最大特點是充滿活力。在控規的基礎上，本次規劃重點梳理包含”有機混合的功能系統、便捷多元的民生設施、分布密集的城市交通、人情化的空間尺度、豐富深厚的歷史記憶”在內的五大特征。通過強調基層配套商業網絡、優化分配公共服務設施、梳理傳統街巷路徑、以街巷感知系統出發塑造城市空間等措施，對控規進行全面深化和優化。
1.5. 困境四、缺少明確的開發主體，修規方案實用性不足
本次規劃針對一期開發用地的每個片區作為單獨項目進行設計，由于缺少開發主體，項目目標不清晰，極有可能導致“修規”淪為“城市設計”，失去對棚改建設應有的推進作用。
突破點：建立以“責任主管單位”為核心的聯絡式規劃管理方式
本次規劃為一期改造用地分配責任主管單位，包括市規劃局、房管局、區住建局、城投公司等單位，承擔開發主體功能，加速老城棚改建設推進。
各單位主要負責各自片區內的招商引資、項目管理、棚改推進工作；深度參與片區片區調研、項目定位、核心思路、經濟測算等工作；組織規劃設計單位與當地居民、社會群體、項目開發商的溝通交流。
在修規層面，本次規劃強調多元主體參與設計，重點在市民廣場、文化商業街區、沿街立面和道路斷面改造等方面邀請市人大代表、本地文化名人、當地居民、業主參與方案匯報與討論。
依據分區劃定規劃的限定條件，通過主管單位組織協調，對已有項目提出調整建議。包括依據經濟測算核算和調整用地功能、技術指標，調整道路限行、路口、斷面設計，提出建筑風貌選型建議等內容，幫助已有棚改項目順利推進與實施。
深度參與近期實施項目的設計和推進工作，包括入戶調查、精算項目建設指標、確定最終方案與指標體系，深入建筑層面設計，并參與方案公示、居民反饋與方案調整等工作。在同時保障居民利益、開發商收益、社會效益的前提下，幫助近期項目能夠順利推進、快速落地。
1.6. 小結
本次規劃以精細化、特色化為原則優化現有控規方案，建立多層次、彈性、聯絡式的規劃管理系統。通過對四方面棚改困境的突破，將“角力”轉變為多方參與、環環相扣的“合力”，推動老城棚改的落地與實施。是在法定規劃編制完畢后，以規劃編制和管理方法創新推進老城棚改建設的一次有益探索。
