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研究背景

《國內外特大城市建設管理的體制機制經驗總結和借鑒》是北京總規修改專項課題之一，由北京市規劃委委托。

目前我國國家高層和全社會對于城市建設品質與生活環境的關注已經達到了空前的高度。轉型期的首都北京既肩負升級發展的使命，又面臨摒除一些棘手問題的難題。北京現有規劃實施管理體制機制仍存在一定問題：現有的規劃實施機制主要著眼于規劃內部層次的技術完善，而對于那些在保障規劃實施上發揮關鍵作用的相關部門配套政策運用不足，從而導致規劃體系與政府操作體系存在一定的脫節，進而影響了規劃實施并制約規劃龍頭作用發揮。

研究意義

（1）梳理北京規劃實施管理的關鍵問題，分析問題產生的主要原因，確定規劃實施體制機制研究的專題方向；

（2）針對專題研究的方向，分類型、分差別地對國內外典型城市規劃實施體制機制的具體內容進行系統分析和詳細解讀，并甄別其中的創新經驗；

研究主題、對象與內容

基于國內外制度環境的差異和發展階段的區別，本課題采取分類型差別化的研究主題。

對于國外研究部分，主要針對北京當前出現的一系列諸如交通擁堵、住房緊缺、環境污染加重、資源過度消耗等城市病，梳理出亟待解決和深入研究的主題，包括城市設計實施管控、重點特色地區風貌管控、綠隔地區規劃實施管控、都市圈規劃與區域協作、新城規劃建設與實施等五個方向。

對于國內研究部分，鑒于國家政策、制度大背景的統一性，課題研究中主要采取片段式的提煉總結方式，旨在凸顯優于甚至創新于北京的規劃實施機制，包括控規實施、舊城更新、生態保護、土地盤活等當前國內特大城市共同關注的方向。

研究方法

圖1：研究技術路線圖

研究成果

城市設計實施管控

針對北京的城市設計實施中反應的權威性不足、層次絮亂、社會公正性缺位、效率較低等四個方面的問題。研究主要選取紐約的區劃制度和統一土地使用審議制度以及首爾的地區單位規劃與特別規劃區域制度進行比較、借鑒。從行政機制、法律機制、運作機制以及反饋機制四個方向進行背景分析，將規劃編制、實施、反饋的流程進行深入剖析（圖2，圖3），同時以紐約南河岸項目以及首爾國立現代美術館的案例分析，來進一步解析過外特點城市設計實施管控的經驗。

圖2：紐約統一土地使用審議過程

圖3：首爾特別規劃區域制度的運作流程、行政主體與責任主體

重點特色地區風貌管控

報告選取法國巴黎介紹國外特大城市種地特色地區風貌管控研究，報告首先明確了法國的規劃行政體系以及權限（圖4），法國城市規劃的基本框架是由公共服務綱要、稱帝規劃地域指令、地區國土規劃綱要、地區協調發展綱要以及地方城市規劃共同組成，而在風貌管控中，保護區規劃優于地方城市規劃。

圖4，法國《城市互助與更新法》后的規劃體系簡表

保護區規劃作為一個不斷拓展的保護領域的規劃，體現了法國遺產保護的觀念從不可替代到可再利用的可持續理念（圖5），而現今實行的建筑，城市和風景遺產保護區規劃實施管控體系，通過國際主導、地方輔助、工作參與以及規劃一步到位（圖6）實現了評審、財政、執行三者統一。同時，在巴黎保護區規劃的制定和實施中，國家建筑師、規劃師和拆除許可證的特色管控制度，以及遺產基金會和協會提供的資金和人力資源都起到了不可磨滅的作用。

圖5，法國現行遺產保護構成體系

圖6，Benodet的ZPPAUP規劃中有關建筑體量的導則

綠隔地區規劃實施與管控

針對北京綠隔地區規劃實施和管控中出現的上下利益錯位、部門協調不足以及鄉村肥瘦不均、大企業欠賬等問題，報告選取倫敦綠帶以及首爾開發限制區進行研究。倫敦綠帶通過從1938年到2011年，70年的不斷修訂的綠帶法規確保了綠帶政策的法律權威性。通過嚴格管控與堅持總量動態平衡的管控舉措以及政府監督和社區居民參與的監督檢查機制（圖7），確保綠帶政策的實施。

圖7，綠帶實施規劃監督部門與職能

都市圈規劃與區域協作機制

東京和首爾作為國際化的首都，在首都圈規劃、建設管理方面取得了較好的成績，東京首都圈通過統一劃分的政策區域以及動態調整的政策區域方向來確保歷次規劃的連續、體系的層次分明以及功能分區的合理。并通過法律體系的完備，打破行政壁壘實現良好的跨區域合作。

新城規劃建設與實施機制

新城規劃選取了巴黎作為特色研究，報告首先比較巴黎新城相較于倫敦第一代新城的優勢，（表1），并對巴黎新城進行特色梳理，指出法國新城成功的要素條件。（表2）同時法國由政府部門設立的新城開發公司在新城規劃中的作用：由政府干預到合作，在最終成為新城建設開發的咨詢機構。

表1，法國新城與英國第一代新城比較

表2，法國新城特點及區位

國內城市規劃、建設管理的創新體制和機制

國內研究部分主要選取在規劃實施體制機制方面有所創新并有一定代表意義的國內典型城市，從行政、財政、法規、運作以及其他保障機制為北京提出借鑒。

在行政機制方面，深圳、武漢、上海建立了“規、土”兩局合一，較好地協調了部門之間的規劃及實施關系；深圳行政管理制度改革和功能區設立一定程度上保障了多中心規劃體系結構的實現；成渝地區集體土地交易機構的成立為集體土地流轉奠定了基礎，助推了城鎮化的進程。

在財政機制方面，深圳市“第二次土改”的土地管理制度綜合改革導向下的地資本化運作的金融政策、金融保障運行機制的創新，推動了城市的更新改造；成渝及安徽地區土地資本化政策有力的推動了農村地區的發展。

在法規機制方面，深圳有關城市更新、基本生態空間保護的法規，武漢有關“一張圖”管理等一系列法規、成渝地區有關土地流轉的配套法規都有力的保障了相對應各層面規劃的實施。

在運作機制方面，深圳針對不同發展階段制定了相應的規劃編制體系，與規劃實施形成了緊密結合的關系；上海市建立了關鍵節點控制與分類型差別化通道的規劃審批平臺流程，并且創立了從“結果評判”走向“過程監測”的年度監測計劃；武漢市構建了全市統一的法定規劃管理用圖，即“一張圖”，作為法定規劃管理平臺；這些都有力地推動了規劃實施。

在其他保障機制與政策方面，深圳構筑了分類分層次的規劃實施保障機制，成渝及安徽地區也建立專門促進農村集體土地流轉的政策。