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在14日舉行的第二屆清華同衡學術周上巔峰論壇上，國家發展與改革委員會規劃司副司長陳亞軍先生做主旨報告，主要介紹了在中國城鎮化轉型過程中我們所面臨的問題，以下為演講實錄：

國家發展與改革委員會規劃司副司長陳亞軍做主旨報告

非常高興參加清華同衡的活動，眾所周知，上個月城鎮化規劃已出臺，匯總13個部門，國土、財政等等13個部門，經過三年多時間完成這個報告。這個報告我覺得最明顯特色就是因為他是針對問題來解決問題的規劃。這也突出我把他概括為一個是以人為本規劃，回歸城鎮化的規劃。同時也是轉型一發展的規劃，也是一個體制創新的規劃。我們認為當前中國的城鎮化正處在一個十分重要的歷史關口，如何應對能夠走出一條新路，將對經濟社會的持續發展會產生積極重要的作用。但是應對不到，長期積累這些問題和矛盾，可能會給經濟社會帶來非常巨大的風險文化。

首先改革開放35年來，應該來說中國城鎮化經過了一個低水平、快速度這樣一個增長發展過程，35年來中國城鎮化率每年提高1.02百分點，特別是2000年以來每年提高1.35個百分點。這個大家可以看到，現在這個到12年，其實到去年我們城鎮人口已經達到7.3億，城鎮化率達到53.7%。

其次我們城市數量和規模不斷擴大，特別是大城市100萬以上大城市已經達到了140個，千萬以上人口達到了6個，這個數量也在不斷增加。

另外隨著城市化進程加快發展，我們也初步形成了三大城市，京津冀、長三角、珠三角，以2.8%的國土面積集聚了18%的人口，創造了36%的GDP。其實我們70、80%的利用外資和外貿出口都集中在這三大板塊，已經成為中國參與全球辦公與協作的主流。

城市的基礎設施和綜合服務能力明顯提升，也面臨一些問題，無論是水電氣、住房、學校等等2000年以來增長速度都是非常快的。在看到這個巨大人口的同時，我們更加關注存在的問題，需要針對問題來解決問題，這是我們核心的要義。

第一、文化在城鎮化快速發展過程當中，一是大量農業轉移人口難以融入城市社會，市民化進程滯后。從78年到12年戶籍城市化和常住城鎮化率相差17個百分點，背后隱含2.34億農業轉移人口，被我們統計到城鎮化率，如果扣掉這個，我們真實的城鎮化率是36%。歐洲的、英國、德國、法國加起來也就2億人口。還有7000萬的流動人口，也就3億左右的人，在960萬平方公里國土面積出于漂流狀態，對社會帶來壓力非常大。大家如果關注的話，近些年來其實城市間的問題，也就是農民工和原來城市的問題，群體性事件不斷增加，這個東西處理不好，對社會的穩定危害是非常之大的。

第二、就是說大家說的土地城鎮化快于人口城鎮化。應該來說2000年以來我們土地圈地擴張是非常快的。我說的不一定對，我覺得以前我們是搞工業區開發園區，那時候土地粗放，那時候面積還是比較小的，一個工業區10平方公里左右。2000年之后，一個最大的問題就是通過規劃來圈地建設。城鎮人均的用地面積，2000年130，現在是142，提高了，這個是建設區的面積。中國雖然有960萬平方公里國土面積，我們人均耕地資源是世界平均的4%左右，這造成不僅僅是糧食安全，我們的生態也遭遇嚴重的威脅。

第三、問題在于城鎮空間分布和規模結構不合理，與資源環境承載力不匹配。剛才說到三個城市群可能數量不夠，另外三個層級質量也是不高的，大中小城之間體制結構也是不均衡，特別是97年的政策控制，我們是中小城市比重是下降。小城市比重原來是60%，現在下降到40%多一點，這樣就造成資源大范圍長距離的調用和人口大范圍的流動。對經濟的影響，對社會都有影響。

第四、是城市管理服務水平不高，城市病問題日益突出。造成了交通的擁堵，住房高價和環境污染。這是一個武漢霧霾的狀況，中國如果處理不好這個問題，可能真的會面臨比較大的生態危機。

第五、自然歷史文化遺產保護不力，城市建設基本上就是千篇一律，缺乏特色。是建設的方式搬到鄉村建設中。這種東西造成鄉村文化流失，也會造成其他的一系列的經濟社會問題。

第六、就是體制機制的問題，主要是三個方面，一個是城鄉分割的戶籍、土地、社會保障制度，固化著已經形成的城鄉利益失衡格局。現行財稅、金融、行政管理體制、制約著我們地方政府推進人口市民化的意愿與能力。現行政績考核體系，唯GDP論英雄，強化住著重物輕人，或者是見物不見人的傾向。

對城鎮化發展態勢來說，我們對城鎮化有了比較好的平臺，同時也存在很大的問題。我總體判斷三個方面，第一中國的城鎮化率還是會有較快的發展階段，我們無論是名義城鎮化率還是真實城鎮化率都還是處在這個階段。

第二個我們認為城鎮化轉型發展勢在必行。無論從國際來看還是從國內來看，國際看就是全球在國際金融危機之后，全球經濟結構循環大格局打破，隨著經濟的再平衡和產業格局的再調整，我們覺得原來的供給和需求正在發生深刻變化。今后國際市場的爭奪、資源工序矛盾和碳排放權爭奪更加尖銳。傳統工業化和城鎮化發展難以為繼。

國內來看三個方面，一個是勞動力減少，人口老齡化程度提高，過去依靠勞動力的大量廉價供給來推動城鎮化快速發展的模式難以為繼。資源環境的制約特別是土地等資源的制約，我們說過于依賴土地資源粗放消耗模式也難以為繼。還有對新老居民二元結構矛盾，不為農民工提供公共服務，變相壓低成本這種方式難以為繼。還有條件日益成熟，還有就是國家基本公共服務制度不斷健全，為消除農業轉移人口市民化背后的社會福利阻力提供了一些支撐。

最后，轉到哪去，我們說轉型發展必須走中國特色新型城鎮化道路。這個核心就是以人的城鎮化為核心，有序推進農業轉移人口市民化。以城市群為主體形態，推動大中小城市和小城鎮協調發展，以綜合承載力為支撐，提升城市可持續發展水平。以體制機制創新為保障，通過改革釋放城鎮化發展潛力，核心就是以人為本，四化同步，優化布局，生態文明，傳承文化的中國特色新型城鎮化道路。

要推動城鎮化轉型發展必須要靠城鎮化的四大戰略任務：

第一大戰略任務就是剛才說的首要任務就是要有序推進農業轉移人口市民化。這個目標就是要逐步解決現有2億多和每年新增一千萬的農業轉移人口半市民化的問題。他的舉措就是兩條線索同步推進，一個是推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化。推進符合條件農業轉移人口落戶城鎮，推進農業轉移人口享有城鎮基本公共服務。

大家可以從這個圖里看到，這是1.63億外出農民工的分布，4個直轄市占了10%，建制鎮占了9%，我們說要解決農業轉移人口落戶的問題，光靠小城鎮和小城市是解決不了問題的。因此所有城市都應該有所舉措。

規劃這是提出了按照城區人口規模來解決這個問題，這是打破了原來80年的城市規劃對城市規模的劃分。那個規劃里面原來劃分是50萬的人口是大城市，100萬是特大城市，顯然現在既不符合中國的現在的狀況，更不符合農民工落戶要求。那個是無法作為他的依據，我剛才已經講過了，100萬以上的城市已經是140個，我們提到嚴格控制500萬以上特大城市人口規模。這是16個城市，嚴格控制并不是人口規模，他可以采取更嚴厲措施，我們說了你可以設置階梯式入戶通道，通過積分制通道，廣州、上海這樣的做法逐步也來解決這個問題。

特別這個規劃是規定了每個城市都要因地制宜，根據農業轉移人口居住年限、就業年限或者是社會保障參與點為基本條件來制定落戶的政策，并向全社會公布，然后來引導給農民工一個合理的預期和一個轉折。

如果舉極端例子，某個城市公布落戶年限，假如說需要很多年，某個城市公布的年限需要3年，對農民工來說完全在城市打工，今后回到農村，但是為了避免要變成村民，他會發生改變，這也是合理的。現在80后、90后農民工據我們調查90%是都在城里待著，還有整個家遷到城市里，他希望在城市能夠扎根，這個速度以每年200萬的速度在增長。規劃提出2020年努力實現1億的入戶城市目標。

與此同時另外落不了戶怎么辦，也要通過采取居住證制度的形式，就是說以居住證為載體，通過基本共服務來逐步解決這些人的基本服務問題。特別是子女教育和就業創業和社保、醫療等五個方面。

無論是落戶也好，提供基本服務業好，主體就是城市政府。意味著今后財力支出的增加，對企業來說企業成本要增加的。我們說關鍵是要建立成本分開機制，其實是兩個方面，一個是總成本在政府、企業、個人之間如何分開。另外一個就是說公共成本在中央政府、省政府和市級政府如何公開的問題。我們期待中央和省拿一點給城市，來提高城市對解決農民工的積極性。

第二大戰略任務就是城市化布局和形態，2020年解決是8.5億左右的城鎮人口，因為城鎮化率達到65%，也就意味著有8.5億城鎮人口。可能到2030年更唱時間，假如說達到70%左右，那時候肯定城鎮人口達到10億左右的高峰。這怎么辦？我們說的舉措就是以城市群為主體形態促進各類城協調發展。發達國家來看，更多是通過城市群，以大城市為依托，通過交通網絡的連接，使大中小城之間形成一個組團式的發展，這樣既可以克服大城市的城市病，也可以克服與城市規模過小造成的城市效率缺失，特別是生態環境治理困難的問題。對中國來說這么大一個國家，13多億人口國家，明顯上一個城市群不夠的，我們也是需要以原來主體功能區確定的城市化地區為依據。在這些地方條件比較成熟的地方，來規劃布局和引導一些城市群的發展。

第一個就是對原來的三大城市群，我們要以建設世界級城市群為目標。這是更高層次來參與國際競爭的作用。特別是長三角、珠三角。對中西部來說這次規劃提出加快培育成渝、中原、長江中游、哈長等城市區。對中小城市來說今后作為一個完善城市等級體系的主攻方向，對小城鎮來說是控制數量，提高質量進行分類指導，包括沿海地區還有中心城市是一個綠色升級的事。對內陸中心城市，關鍵要完善現代產業體系，對特大城市要疏散他的功能。一方面要控制特大城市人口功能，如果不疏散他的功能就做不到。很多要塑造城市的功能和定位問題，所有的經濟中心、資源中心、社會中心都集中在你這，人肯定是往這里走的，這是沒有辦法的。

另外一個就是說我們要強化交通運輸網絡支撐，交通對城市化布局起到引領和支撐作用，對城市群之間的交通我們要依托這個通道來進行完善。城市群內部要建立一個交通線路，對城市來說有一個綜合交通樞紐問題，改善中小城市和小城鎮交通條件的改善。

第三個戰略任務對城市本身來說可能要提高他的城市可持續發展能力，有效預防治理城市病，推進城市現代化建設。戰略舉措增強城市經濟、基礎設施、公共服務、資源環境對集聚人口支撐能力。提出六個方面，產業也支撐，城市空間結構和管理優化問題，包括基礎設施公共服務，包括城市規劃建設水平，包括綠色城市、低碳城市的推進，還有城市治理的問題。特別是城市規劃建設，大家是專家，我覺得這些年來城市規劃建設現在也存在有一些問題，我覺得今后城市規劃的方向，其實需要有一些改進。一個方面肯定要從過去注重擴張性的規劃向管制性規劃轉移，這是規劃目標要求。另外就是城市要注重過去過于注重功能分區，造成一系列的問題，造成交通擁堵的問題，注重自然和人文的問題。

第四個問題就是推動城鄉發展一體化，有四億多人口在農村，要同步能夠分享現代化的成果。舉措其實就是新型關系，根本問題就是一體化體制機制建設，特別是生產要素自由流動和各平等交換。新農村建設里頭其實也是存在這個問題，剛才也講過了現在農村和城市規定不一樣，農村更多是他的生產規律遵循是自然規律，因此他應該實現差異化的原則，這個需要做一些改進。

到了實行城鎮化的轉型發展，關鍵是要有推進人口管理制度改革。新型城鎮化今后能不能成功，關鍵看體制機制的改革到位不到位。第一個這個是人口管理制度問題，一方面要推進戶籍制度和居住證制度有效銜接的人口管理制度，另一方面要健全人口信息管理制度。這是對城鎮化里頭很麻煩的事情，信息完善了，對今后的人口的管理和服務也是能夠提供一個重要的支撐。

對土地來說，土地的問題總量真的已經是足夠了，關鍵要挖掘存量的問題。現在很多城市骨干，原來假如說一個城市，很多城市原來是200萬人口的城市，200平方公里的建筑面積，結構需要怎么辦，關鍵是要推動六個方面改革，一個用地規模結構調控機制，今后城市的建設新增的規模需要跟農民工的數量掛鉤的戰略機制。另外新增用地規模和存量用地挖掘相掛鉤的機制。然后包括大中小城市的機制，還有要健全節約集約用地制度，深化國有建設用地有償使用制度改革。推進農村土地管理制度改革，深化土地制度改革，強化耕地保護制度。

另外一方面就是資金保障機制。城鎮化離不開錢，包括城鎮建設，今后土地這個平臺，需要開辟透明渠道，這里五個方面，第一是完善財政轉移支付制度，建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制。第二完善地方稅體系，培育地方主體稅種來增強地方正確提供公共服務的能力。特別提出要建立健全地方債券發行管理制度，允許地方政府發行資本債券。另外就是政策性金融專項支持政策，還有就是放寬準入。資金渠道，期限不匹配的問題，大家想想城市建設基礎性設施的投入，這肯定他需要是很長20、30年的分開，現在我們沒有大期限的，如果通過市政債的發行，完善預期的話，可以把今后城鎮基礎設施投入可以長期來平開。

第四方面是住房制度，總體方向其實是政府提供基本保障。還有一個生態環境保護制度，包括生態考核的評價機制，包括開發的保護機制和補償機制和交易機制。

時間關系，我給大家簡單介紹到這里，謝謝大家。